冯新刚：安徽省来安县县域乡村建设规划编制的一些探索 | 学术季

导读

9月19日上午，2020中国城市规划学术季乡村规划与建设学委会学术活动之“全面小康与乡村规划——中西部县乡域乡村规划”成功举行。学会乡村规划与建设学委会委员、中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院副院长冯新刚做题为《安徽省来安县县域乡村建设规划编制的一些探索》的学术报告。

本文字数：6110字

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报告人 | 冯新刚

学会乡村规划与建设学委会委员、中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院副院长

本报告主要介绍发言专家在安徽省来安县县域乡村建设规划编制中的一些探索。来安县县域乡村建设规划为2015年住建部县域乡村建设规划的试点，住建部希望完成一个创作性的县域统筹乡村规划建设的规划方案。此规划拟实现以下目标：一是乡村建设发展应有目标；二是乡村重要建设项目应有安排；三是县域生态环境应有管控；四是自然景观和文化遗产应有保护；五是对农村人居环境改善应有措施。五个目标均落实了住建部重点关注的各项工作。

就来安县县域乡村建设规划编制内容具体而言（图1），一是对乡村建设的规划有目标，此目标为有限目标，五年内的目标是指与“十三五”规划的衔接。二是乡村体系规划，主要是预测人口流动的趋势以及人口的重新布局。三是乡村用地规划，此项规划对目前开展的国土空间规划有一定的借鉴意义，要求划定包括自然村在内的所有乡村居民点的管控边界。此外，还需确定乡村建设的规模及管控要求。四是指乡村重要基础设施和公共服务设施建设规划，此项规划主要是为应对农村人居环境整治、污水垃圾处理以及生活服务圈等项目的落地。五是乡村风貌规划。六是按照分类开展村庄整治指引，分区分类型的对村庄的整治提出一定要求。

图1 来安县县域乡村建设规划重点内容

2016年，安徽省住建厅依照住建部要求，在安徽省部署了四个试点，以探索不同地区、不同类型的县如何在县域层面为村庄建设规划提供实用指导。四个试点中，凤阳县为江淮传统农业区，岳西县为皖西重要生态功能区，黔县为皖南历史文化资源密集区，来安县为南京都市圈核心区（图2）。

图2 安徽省住建厅部署的四个试点

县域乡村建设规划为何要提出？此类规划和原有规划有哪些关系和差异？图3可以解答这两个问题。从图3我们可以看出，在已有的法定规划体系中，县城总体规划包括县域村镇体系规划与村庄布点规划。其中，县域城镇体系规划是以县为主体编制的规划，其发展逻辑侧重城镇，乡村部分内容较为简单；村镇体系规划对村庄的分类单一粗放，对乡村建设缺乏有针对性的指导；而镇乡规划、村庄规划中涉农项目与村庄环境整治项目居多，与上位规划衔接不足。从图4可以看出，以往的村庄布点规划注重的是等级和规模，而县域乡镇规划除关注等级规模之外，还注重划分管控边界，这也是目前国土资源规划中对乡村的要求。

图3 城乡规划法中的县城总体规划与镇村规划

图4 县域村庄布点规划（左）与县域乡村建设规划（右）

来安县（图5）县域面积1500平方公里，2015年总人口为48.9万人。来安县特征有三：

一是来安县为中部省份安徽下辖县，但位于南京都市圈核心圈层，南部汊河镇与南京江北新区仅一河之隔，对接江苏的桥头堡位置，因此来安县具有东部区位；

二是来安县城乡要素争夺激烈，尽管来安县属于安徽较发达地区，且设有对接南京江北新区的产业园区，但2015年来安县全县乡村人口外出打工比例高达76%；

三是县内用地紧张，且利用低效，全县北丘陵、中岗地、南圩区，基本农田和生态区域占到全县土地的75%以上，居民点较为分散，很难为之后的发展提供有效的支撑。

图5 来安县区位

我们在来安县县域乡村建设规划编制中总结了六个探索：一是设立有限目标，有效衔接各类规划和实施项目，务实推动项目落地；二是汇集各类基础数据，建立现状一张图与数据库；三是识别各类限制性要素，明确全域空间的底线管控；四是结合返乡人员意愿，判断全域乡村人口流动趋势及布局；五是按照村民生活需求，优化各类设施布局，而非单纯按照规范标准与上位城镇体系进行落地。六是评估村庄发展潜力，进行分类指引。

第一个探索

设定有限目标、有效衔接各类规划和实施项目

有限目标是指到2020年的镇村建设发展目标，此目标中并不涵盖2020之后的规划。此探索中我们提取了所有镇村发展的相关指标及规划内容，例如来安县“十三五”重点项目库、农业现代化推进工程项目库和新型城镇化试点方案，以及总规、土规、村庄布点规划等系列规划（见图6），并进行了统筹、分析、评价、修正，提出乐2020年的具体建设目标。同时，在规划中我们对重大建设项目、人口流动、产业布局、土地指标以及村庄布局等等都做了良好的衔接。除此之外，在规划中，来安县行政村数量在2020年之前不会发生变化，即基层党组织数量不变，这有利于支撑我们各类涉农项目以及乡村项目的落地。

图6 来安县系列规划

在设定目标时，我们提取了已有规划的相关目标（图7左）进行归纳总结，并进一步提出了统一指标，形成了2020年的建设指标（图7中），包括行政村通达率，污水处理率、绿化率等等。通过各类指标的提取对比，将矛盾指标进行修正，并落实其余契合的指标，以此形成统一协调的政策建设与发展目标（图7右）。

图7 目标制定路径

第二个探索

汇集各类数据，建立现状一张图

此探索中，我们建立了涵盖乡村生态、农业、用地、人口、产业、交通、设施、特色资源、政策九大类24项内容的全域现状一张图（图8），并将对象复杂、范围广泛的基础资料以及管理数据在同一底图重表达，形成了数据库。该数据库可利于之后县内动态变化的研究。另外通过相关技术手段开展了数据分析，对交通可达、人口变化、城镇化水平、服务设施水平等的趋势进行判断，以问题为导向为未来乡村建设发展留出接口。图9是我们对所有自然村的人口面积增减、收入以及住房、垃圾、供水等建立的一个数据库，图9中红色的图像为乡村常住人口要素示意。

图8 全域现状一张图

图9 “现状一张图”数据库及乡村常住人口要素示意

第三个探索

识别限制性要素，明确全域空间的底线管控

对所有影响乡村建设的各类指标进行梳理，明确乡村建设用地的管控边界，确保农业和生态空间的完整性，先做底图，再确定建设空间。图10中绿色区域为管理最严格的禁止建设区，橙色区域为限制区，包括二级水源地、一般农田以及区域基础设施等，黄色区域中大部分是未来能够建设和优先发展的区域（表1）。

图10 空间管制规划图

表1 空间管制分区及主要影响村庄

第四个探索

结合返乡意愿，判断全域乡村人口流动趋势

此探索内容是规划中的重点工作。我们对总体规划与十三五规划确定的人口规模与常住人口进行了详细测算和校正。具体而言，总体规划中预测2020年来安县域的总人口为50万人，十三五规划中预测2020年来安县的城镇化率为58%，由此我们可测算得出，到2020年来安县乡村常住人口应为21万。常住人口数据为乡村建设中各类设施布局以及建设指标的管控依据。

就乡村劳动力资源而言，2015年来安县全县乡村户籍人口为41.6万人，常住人口为23.8万人，外流比例达43%。结合人口意愿调查中综合增长率以及农业生产效率等指标的变化趋势进行外推预测，到2020年县域乡村户籍人口43.2万。其中，乡村劳动力占总人口的65%，因此2020年乡村劳动力资源为28万人。但是，从表2我们可看出，来安县域农业生产只需6.4万人，因此将有21.6万的剩余人口需外流村外或县外进行打工。

表2 乡村剩余劳动力资源数预测

根据访谈结果（图11），36%外出劳动力都有返乡意愿，返乡劳动力约为7.8万人，加上15.2万非劳动力人口，2020年乡村常住人口可达23万人，比上位规划中的预测人口要多2万人。这2万人口是后续调整优化各类设施布点及指标时候需要参考的一个重要依据。

图11 外出劳动力返乡意愿及目的地调查结果

我们对乡镇进行了意愿调查。从图12可看出，2015年来安县乡村人口向县城西侧与东北侧的红色区域的聚集趋势明显。北部山区人口外流最高达50%以上，中部区域外流比例为10%-30%。因此，来安县北部人口外流明显高于中南部与东部。

图12 来安县现状人口流动比例分布

结合各乡镇人口流动趋势及返乡目的调查（图13），我们发现，不同区域因发展条件的变化出现了人口流动趋势的改变（图14）。北部山区杨郢乡、舜山镇、张山乡等乡镇依托乡村人居环境整治与美丽乡村建设，乡村旅游逐渐成熟，人口返乡发展的意愿较强，人口回流率增加。北部半塔镇人口相对稳定。中部地区随着经济发展以及南京都市圈的辐射，县城和岔河人口激增。水口镇、三城乡的乡村人口相比各自乡镇，更倾向于向县城和汊河镇集聚。

图13 村民返乡目的地意愿调查

图14 不同区域由于发展条件变化出现人口流动趋势的改变

表3是我们根据预案调查，在上位规划的预测基础上，对整个县域的人口布局的重新优化与调整。例如，新安镇、汉河镇与半塔镇，2015年人口外流比例为24%-36%，上位规划中预测的人口外流比例26—60%。但结合预案调查及目前人口流动趋势来看，我们认为，相较上位规划的预测比例，这三个乡镇的人口外流比例在2020年会更加提升，区域大量人口将会向县城、周边发达城市以及重点产业园区聚集，最终造成这些区域的人口比例增加。正如上文所言，舜山镇、张山乡、杨郢乡因经济发展、乡村条件以及旅游条件的改善，外流人口比例有所降低。施官镇、雷官镇、大英镇与独山乡，近年人口变化不大，外流比例持平，人口相对稳定。而水口镇与三城乡，上位规划预测的村庄人口外流比例降低，但随着近年县城与汊河的发展，存在人口向县城和汊河集聚的可能，水口与三城的人口外流比例有了较多的提升。

表3 结合趋势预测并调整上位规划乡村人口外流比例

结合人口变化，我们将上位规划中“中心城区、中心镇、一般镇”的城镇体系，调整为“中心城区、县域副中心、重点镇、特色镇、一般镇”（图15）。上文提到的人口流动大镇，如杨郢乡、张山乡、舜山镇，由一般乡镇调整为特色乡镇；水口镇因人口外流提升，由中心镇调整为一般镇；汊河镇原为中心镇，因人口聚集较大，产业基础较好，现调为副中心，依托现有镇村体系，以优化乡村生活圈的配置。

图15 城镇体系调整

第五个探索

按照村民生活需求，优化各类设施布局

图16是按照原有总规确定的各类服务生活圈，包括基本生活圈、一次生活圈、二次生活圈与三次生活圈（表4），但各类生活圈较为均质，对人口变化及经济发展的变化考虑不足。而现有交通条件的变化与高等级设施的出现，以及居民经济水平对生活圈产生了一定的影响。因此，我们基于村民意愿与经济性的因素分析进行了生活圈的修正（图17）。其中，基本生活圈没有进行调整，基本不变。一次生活圈中平衡了山区圈的密度，同时考虑到居民可直接享受县城周边的配套设施，减少了城镇周边的服务密度。二次生活圈综合考虑了人口因素与经济发展趋势，加大了南部圈的密度，同样减少了城镇周边的服务密度。三次生活圈考虑到周边城市的交通带动，最终保留了两个圈层，包括以县城为中心的圈层与以南部岔河为中心的县域圈层，并对其余圈层进行优化与调整。以位于县域中部的南沛村为例，村民意愿调查显示（图18），南沛村大多数父母希望子女能在县城小学就读。因此，我们对村域内的教育配套服务进行了一些弱化与调整。

图16 公共服务设施配置多级生活圈（调整前）

表4 各类服务圈层

图 17 公共服务设施配置多级生活圈（调整后）

图 18 南沛村村民意愿调查

第六个探索

评估村庄发展潜力，进行分类指引

上文已提到，原有的“中心村-基层村”的体系以行政村为基础，限制了很多村庄（自然村）的发展权利和机会。因此，我们通过对全域2000多个自然村的分析，结合空间管控、特色资源、交通条件、产业项目、城镇化水平以及美好乡村建设试点六个因子（表5），对乡村居民点进行了发展潜力评价，并根据指标评价进行重新修正（图19），最终确定了七种发展类型，提出了四类建设管控类型（表6）。值得注意的是，这里的七种发展类型指村庄的发展机遇，并非限制村庄发展，例如，具有特色资源的自然村纳入特色发展资源，位于城镇规划范围内、生态敏感区与一级灾害易发区的自然村纳入搬迁型。四类建设管控类型分别为：第一类为扩张型，包括重点发展型与特色发展型；第二类为稳定型，包括潜力培育型，村庄相对规模不变；第三类为搬迁型，包括城镇化搬迁型与生态搬迁型；第四类为收缩型，包括生态保育型与自生发展型，着重考虑了敏感地区与发展潜力欠佳的居民点。在未来的一段时间内，收缩型居民点的人口规模与建设规模都会收缩。除此之外，我们针对四类居民点提出了相应的管控发展指引，并形成了扁平化的乡村居民体系（图20），以期给予所有村落一定的发展机遇。

表5 张山乡部分乡村居民点发展潜力评价分析

图19 张山乡居民点体系构建

图20 张山乡居民点体系构建

表6 7种发展类型与4类建设管控类型

根据发展评价，我们对乡村建设用地的增量进行指引，严格控制增量。增量指标向扩张型与稳定性村落倾斜，针对特色发展型、重点发展型、潜力培育型，按照160平方米/户控制新增宅基地（表7）。

表7 乡村建设用地增量指引

减量指引中（图21），刚性和弹性结合，实现搬迁型和收缩型居民点的用地减量。按土地利用总体规划要求，2020年乡村建设用地面积应减掉3680公顷，占全部村庄建设用地的26%。这些建设用地指标主要指向县城南部产业园区，通过对接江北新区产业园区进行分配。具体而言，生态搬迁型、城镇化搬迁型以及新增居民点宅基地需进行刚性管控，萎缩型则需进行弹性管控。

图21 乡村建设用地减量指引

我们根据村庄发展类型，对基本生活保障型、整治村庄环境型和建设美丽乡村型都进行了逐一的划分（图22、23），以利于各类项目的落地。基于上述整治要求，规划以干净、美观、整洁、节约为原则，给出了建筑、道路、公用设施和环境整治指引（图24）。为配合环境指引工作，我们拟定了一个近期（2016-2018）行动规划，按照由易至难、由急至缓、服从上位的原则，重点完成11类203个项目。

图22 划定村庄整治类型

图23 环境整治分类指引

图24 建筑、道路、公用设施和环境整治指引

近日，我们通过对比2019年来安县实际发展情况与来安县县域乡村建设规划，对之前的工作进行了一定的反思。首先，来安县人口变化趋势符合规划中“总量微增、持续外流”的判断。2015年时，全县外流人口比例为43%。2019年，来安县常住人口为23.1万人，与之前的预测人口数相似。目前人口外流比例为46%，表明县域内仍有大量人口在外地工作。第二，重点发展居民点的美丽乡村项目与规划基本一致，但部分村庄发展未达到规划预期。其中，规划建设省级美丽乡村为47个，目前已实施36个，完成进度达到77%。第三，居民点生态搬迁全面实施，城镇化搬迁进度缓慢。目前生态搬迁村落落实较好，基本上采取了搬迁或者保护性措施。而城镇化搬迁的数量仅实施了7个，完成进度6%。出现这种问题的原因是我们之前的规划过程比较激进，考虑不够完善，因此项目的推进难度较高。第四，近期重点项目结合部门专项工作推进。农业项目结合高标农田、高效农业、特色种养殖示范基地等专项工作项目完成度较高；旅游类项目9个项目有1/3开工实施，其余项目根据市场变化内容有所调整；设施类项目结合农村公路改造提升、美丽乡村建设等专项工作，完成项目已达90%以上，其中，教育、医疗、文体、养老、行政服务类达到40%以上，污水治理类达到50%以上，垃圾治理类达到95%以上。就乡村建设情况（表8）而言，美丽乡村中，红色标注的村落为规划与实施情况吻合的。其中，重点发展与特色发展的村落变化不大。而环境整治类村庄目前的实施不多，原因可能与地方经济与目前政策有关。以上情况都是我们需要在规划过程中进行反思的。

表8 乡村建设情况

综上所述，来安县县域乡村建设规划实现了当时对乡村规划指标、人口、项目等的落地，虽有一定误差，但目前来讲仍有一定的借鉴意义。在规划过程中，我们得到了很多的经验与教训，希望在未来国土空间规划的背景下，能够对乡村建设进行更好的指引。

供稿单位：学会乡村规划与建设学术委员会

速记稿：裴祖璇；整理人：赵慧敏；审核人：邹海燕

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